財政政策是宏觀調控的重要手段，在穩定經濟增長、促進居民就業、推動產業轉型升級、支持企業發展等方面發揮著重要作用。2024年年底召開的中央經濟工作會議提出：“要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。”2025年財政政策有哪些亮點？下半年財政政策如何更好發力？本期“對話經濟學家”邀請中央財經大學校長馬海濤對此進行深度解讀。
財政政策基調的重大調整
記者：2024年中央經濟工作會議提出，要實施更加積極的財政政策。積極的財政政策已連續實施多年，這次加了“更加”二字，是基于什么考慮，您怎么看待這一調整？
馬海濤：從2008年開始，積極財政政策實施了17年。最初是在1998年，為應對亞洲金融危機，我們提出實施積極財政政策。后來到2008年，針對國際金融危機，再一次啟動實施積極財政政策。財政政策從“積極”轉向“更加積極”，是2008年以來我國財政政策基調的首次重大調整。
實施更加積極的財政政策是推動經濟高質量發展的關鍵舉措，是針對總需求不足問題的精準施策。更加積極的財政政策不僅能夠提振經營主體信心，為全方位擴內需提供強有力的資金保障，還能有效防范化解重點領域風險，確保宏觀經濟平穩有序運行。同時，更加積極的財政政策著力推進民生領域建設，支持國家重大戰略實施，為實現經濟社會全面協調可持續發展奠定堅實基礎。
更加積極的財政政策，主要表現在赤字空間方面。今年赤字率設定在4%左右，赤字規模達5.66萬億元，并計劃發行1.3萬億元超長期特別國債，新增地方政府專項債券4.4萬億元。這不僅體現了政策工具和力度的優化升級，更彰顯了政府對財政赤字和債務空間的科學把控，進一步拓寬了財政政策空間。
記者：4月25日召開的中共中央政治局會議強調，要加緊實施更加積極有為的宏觀政策，用好用足更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。這傳遞出什么信號？
馬海濤：從政策基調看，“更加積極的財政政策”意味著以更加精準和高效的方式加大財政政策實施力度，通過擴大超長期特別國債和地方政府專項債券的發行規模等手段，積極利用可提升的赤字空間，進一步強化資金供給；加大財政支出力度，向新基建、民生、戰略性新興產業等領域傾斜，聚焦重點領域和薄弱環節，確保政策資源精準投放。而“適度寬松的貨幣政策”則強調保持流動性合理充裕，用好結構性貨幣政策工具，根據經濟形勢變化，靈活調整貨幣政策，適時采取降準、降息等措施，增強宏觀政策的自主性。
同時，“加緊實施更加積極有為的宏觀政策”也體現出財政政策與貨幣政策的相互協調。具體來說，既要合理安排債券發行，以政府投資帶動社會投資，也要用好貨幣政策工具充分打開財政政策擴張空間，為財政政策的有效實施提供支持。通過加強財政政策和貨幣政策的協同，提升宏觀調控能力，促進我國經濟良性循環，從而增強經濟發展的韌性和活力。
赤字水平維持在安全閾值之內
記者：國際上有一個3%赤字率警戒線的說法，您剛才也提到，今年提升赤字空間，赤字率按4%左右安排。突破所謂的赤字率警戒線，是否安全？
馬海濤：當前，全球主要經濟體增長普遍乏力，我國也存在國內需求不足、部分企業生產經營困難、群眾就業增收面臨壓力、風險隱患仍然較多等挑戰。在貨幣政策空間受限、財政收支平衡壓力加大的復雜形勢下，我國赤字與舉債規模相較以往都有較大幅度提升。這不僅體現了政策工具的調整與力度的加強，更彰顯了政府對我國財政空間與債務承載能力的科學把握。
從財政理念來看，過去主要是平衡財政，在一定的財政赤字規則下考慮財政政策的安排，一般是把3%作為一個警戒線。這個警戒線并不是精確計算出來的一個數據，事實上是上世紀90年代歐盟確定的一個標準，是個經驗數據。既然是經驗數據，就有突破的可能。
我認為應轉向功能財政，政府需關注財政收支對經濟的實際影響，核心在于能否在穩定物價的同時，提升均衡產出水平并實現充分就業。另外，預算平衡不能僅僅拘泥于一個年度的平衡，應該是跨周期的平衡。經濟周期不以自然年度為界，財政預算編制也不應拘泥于短期年度平衡，而需與中長期財政規劃及宏觀經濟目標相結合，實現財政收支的動態平衡，更有效地發揮財政功能。
政府債務增加，會不會引起通貨膨脹？我始終堅持一個觀點，借債并不可怕，關鍵是看怎么借、怎么用、怎么還。借好債、用好債，可以起到事半功倍的作用。從我們國家來講，目前總需求不足是經濟運行面臨的突出矛盾，如果社會總供求在一個比較高的水平上取得平衡，那么短期內通過政府舉債換取的財政空間就不會引發惡性通貨膨脹。
并且，在我國當前的金融體系下，政府可以通過調節金融市場調整政府債務資金流向實體經濟的速度，從而防止惡性通貨膨脹的發生。由此可見，突破所謂的3%赤字率警戒線，既不會造成系統性風險的迅速積累，惡性通貨膨脹發生的可能性也非常低，赤字水平維持在安全閾值之內。
記者：從國際比較看，我國財政政策空間如何？
馬海濤：從國際比較來看，當前我國財政具有充足的儲備工具和很大的政策空間。
一方面，我國政府債務率尚處于較低水平。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，2024年末G7國家平均政府負債率127.42%。其中，日本251.15%、美國121.01%、英國101.82%、法國112.32%、意大利136.89%、加拿大106.08%，相比之下，我國政府負債率為90.12%，在國際上處于較低水平。
另一方面，各國赤字率水平不能簡單橫向比較。赤字率度量本身存在較大技術性差異，包括會計準則不一、統計口徑覆蓋范圍不同等。同時，赤字率并非僅僅反映財政收支的靜態情況，更多體現了各國發展階段及其背后政府財政活動的政策意圖。因此將赤字水平局限在自然年度，拿3%這么一個數來衡量所有國家的赤字率，特別是對于我們這樣一個發展中大國，我覺得在理論上來講是不太成立的。
此外，我國特有的財政金融體制使得我國政府的舉債限度要遠遠高于歐美國家。當前我國政府債券主要的認購、持有人是國有商業銀行，此種設置可以確保不發生政府債募集失敗的情況。同時，通過中央金融企業以及中國人民銀行的一級交易商制度也可以基本實現對金融市場的流動性管理和預期引導，使得大量政府債券發行不會造成短期流動性緊張，更不會引發政府債的償付困難，這種機制使我國能更好發揮政府債券作用，最大程度為經濟發展提供財政空間。
雙向發力擴內需穩信心
記者：在當前復雜多變的國內外環境下，更加積極的財政政策對于推動經濟持續回升向好發揮著怎樣的作用？
馬海濤：當前，更加積極的財政政策成為推動經濟持續回升向好的關鍵力量。
第一，更加積極的財政政策通過“擴內需”與“穩信心”雙向發力，成為破解經濟循環堵點的關鍵抓手。一方面，更加積極的財政政策能夠為全方位擴大國內需求提供資金保障。財政政策憑借覆蓋面廣、見效快、定向準的優勢，能夠迅速將資金精準直達基層，解決短期內現金流不足、“啟動資金”缺乏的問題，直接激活居民消費與企業投資，快速提升社會總需求。另一方面，更加積極的財政政策能夠堅定經營主體信心，增強經濟發展的內生動力。通過擴大赤字率、增發特別國債與專項債等加碼舉措，向市場傳遞政府強力穩經濟的明確信號。這既緩解居民預防性儲蓄傾向，又提振企業中長期投資信心，拉動總需求回升。
第二，更加積極的財政政策能夠有效防范化解重點領域風險，確保宏觀經濟平穩運行。財政安全作為國家經濟安全的重要組成部分，既是穩定經濟增長、優化資源配置的基礎，也是應對外部沖擊、保障社會穩定的關鍵防線。更加積極的財政政策通過提升精準性與有效性，可從兩大路徑筑牢風險防控屏障。一方面，以資源支持直接化解重點領域風險。針對地方中小金融機構風險及債務壓力等突出問題，財政政策通過債務置換等工具，為關鍵領域提供流動性支持。另一方面，以資源優化配置降低系統性風險。通過稅收優惠、轉移支付等機制引導資金流向薄弱環節與關鍵領域，推動區域間資源均衡配置、促進新舊動能轉換，避免過度依賴單一行業引發結構失衡，增強經濟整體抗風險能力。
第三，更加積極的財政政策著力支持民生領域建設，助力國家重大戰略落地實施。持續優化支出結構，更加聚焦惠民生、促消費、增后勁。一方面，兜牢基層“三保”底線，持續加大教育、醫療、社保等民生領域投入，既提升群眾獲得感，又通過提高居民可支配收入釋放消費潛力。另一方面，錨定“雙碳”目標、科技創新、區域協調等，運用稅收優惠、專項債等工具引導資源向綠色低碳、科技創新領域及欠發達地區傾斜，既加速破解產業升級瓶頸，又為可持續發展提供長遠助力。
記者：您剛剛從宏觀層面進行了非常全面的解讀，從微觀層面看，更加積極的財政政策會給企業、給老百姓帶來哪些實實在在的好處？
馬海濤：更加積極的財政政策為企業發展注入強勁動能。一是通過加大中央財政本級科技投入、加力支持制造業新型技術改造等方式，緩解企業轉型升級的現金流壓力。二是通過加強對企業的紓困支持，出臺政府性融資擔保發展管理辦法，緩解中小微企業等經營主體融資難融資貴問題，進一步激發市場活力。三是通過健全涉企收費監管長效機制，嚴禁亂收費亂攤派亂罰款，為企業發展提供一個良好的市場環境。
對老百姓而言，主要是把“促消費”與“惠民生”緊密結合。
其一，加大消費品以舊換新支持力度、精準投放消費券等補貼消費政策的實施，有效緩解居民預防性儲蓄壓力，提振社會信心，讓老百姓敢消費、能消費，進一步釋放消費潛力。比如，春節期間海南發放消費券，拿這個消費券，到免稅店去買東西，就可以進行抵扣，效果還是比較好的。
其二，兜牢基層“三保”底線，加大教育、醫療、養老等民生領域財政支出，不斷鞏固和強化民生保障，提升基本公共服務質量，切實緩解居民“看病貴”“上學難”等壓力。最近有很多好消息，比如，育兒補貼政策，逐步推行免費學前教育舉措，向中度以上失能老年人發放養老服務消費補貼等。這些“投資于人”的補貼，無形當中增加了大家的收入，可以讓老百姓更好消費。
其三，扎實做好就業工作，就業補助、技能培訓補貼等穩就業政策以及物價調控措施，有助于穩定就業市場、降低生活成本，讓老百姓切實感受到錢袋子更充實、生活品質更高。
統籌協調增強政策合力
記者：中央經濟工作會議和今年的《政府工作報告》明確要求，“打好政策‘組合拳’”。財政政策和貨幣政策作為國家宏觀調控體系的重要支柱，您剛剛也提到要加強二者協同，具體應如何加強協同，增強政策合力？
馬海濤：加強財政政策和貨幣政策協同，增強政策合力，需要兼顧經濟運行的多重目標。具體來看：一是以更加積極的財政政策撬動引導社會資本，合理安排債券發行，以政府投資有效帶動更多社會投資。同時用好貨幣政策工具，充分打開財政政策擴張空間。二是加強逆周期調節和跨周期調節的協調配合，把預期管理作為經濟工作的重要抓手，強化財政政策的預期管理功能和效果。三是加強國際宏觀經濟政策協調，提升政策的靈活性、精準性，更好應對世界經濟不確定性，促進我國經濟保持總量平衡、結構優化、內外均衡的態勢。四是增強財政貨幣政策與區域、產業等政策的協調配合。以國家中長期戰略規劃為導向，從更長期角度謀劃設計政策，在政策方向、作用時間、政策力度等方面加強協調，提升政策效力，有效促進宏觀經濟平穩健康發展。
記者：目前還存在哪些因素制約更加積極的財政政策效能釋放？
馬海濤：實施更加積極的財政政策，在擴大投資、提振消費、優化財政資源供給等方面發揮了很好的作用。但從目前來看，可能面臨這么幾個制約因素。
第一，固有的慣性。前面談到，很多人平衡財政的觀念還是比較重的，可能還不太能夠接受功能財政的理念。
第二，系統性和有效性還需要進一步提升。我們現在碰到了一些新的問題，比如，一些地方財政收支矛盾較大等。財政收入增長的空間是有限的，但是支出剛性的壓力很大。民生支出不能減，還要提質擴圍，以滿足人民群眾對美好生活的需要。不僅涉及過去我們討論的吃穿用住行的問題，還涉及環境的問題，涉及社會的公平、法律的公正，等等，這些都需要財政支出保障。再比如，財政政策怎么來適應數字經濟的發展。數字經濟未來會成為經濟發展的主要驅動力量，目前我國數字經濟規模超50萬億元，對國內生產總值的貢獻率超40%。數字經濟對財政收入的影響是比較大的，因為其稅源是不確定的、虛擬的，更需避免稅收流失。
第三，人口老齡化。勞動年齡人口減少，老齡化程度加深，這也會給財政運行帶來挑戰。
第四，應對外部環境的沖擊。在財政政策實施過程中，還需要加強預期管理。
更加積極的財政政策已經發揮了很好的作用，但這些因素是要考慮到的，因為會影響到政策的實施。
記者：需從哪些方面著力，確保財政政策效果最大化？
馬海濤：以上這些因素考慮到以后，下一步，更加積極的財政政策怎么能夠更加精準有效呢？我想可能主要是處理好幾個關系。
一是處理好年度預算平衡與跨周期預算平衡之間的關系。經濟周期并不以自然年度或預算年度為度量標準，因此，財政預算的編制不應僅局限于短期的年度預算平衡，而應與中長期的財政規劃及宏觀經濟目標相結合。這就要求政府在制定宏觀調控政策時，應著眼于中長期發展目標，通過實現財政收支的動態平衡更好發揮財政功能。一方面，加強中期財政規劃管理，從傳統的年度預算平衡轉變為跨年度預算平衡。另一方面，中期財政規劃需與經濟社會發展規劃緊密聯系。
二是處理好功能財政和平衡財政之間的關系。在宏觀經濟運行過程中，功能財政與平衡財政的協調是一個相對動態的過程。妥善處理好二者之間的關系，要求在制定財政政策時必須兼顧短期經濟穩定與長期財政可持續性。這意味著需要在不同的經濟發展階段采取不同的財政政策，更好發揮逆周期調節作用，同時確保財政政策不會對長期的財政安全造成損害。
三是處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系。在推動經濟高質量發展過程中，處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系至關重要。這不僅關乎國家發展戰略的實施，也將影響社會和諧與人民生活水平的提升。在具體操作上，應加強對各類、各級財政資金的多方統籌，在兜牢民生底線的基礎上，合理分配和使用財政資金，確保經濟建設支出真正落實到位。在民生支出方面，應通過加強對教育、醫療、社會保障等領域的投入，提升居民整體生活質量，從而為經濟發展創造更加良好的社會環境。在經濟建設支出方面，則需聚焦國家長遠發展目標，注重創新驅動和綠色發展，增強產業競爭力。這種多方統籌的資金分配方式，有助于實現經濟發展與民生改善的良性循環，確保財政資源得到最優配置。
記者：統籌考慮當前經濟形勢和長遠發展目標，財政工作還有哪些重點任務？哪些方面需要加強財稅政策支持和資金保障？
馬海濤：針對當前經濟運行的新形勢和新問題，實施更加積極的財政政策，應當把握以下重點任務：用足財政政策空間，加大逆周期調節力度；優化財政支出結構，提高資金使用效益；深化財稅體制改革，防范化解重點領域風險。
第一，必須充分挖掘政策潛力，強化逆周期調節力度，切實推動經濟實現高質量發展。適度提高財政赤字率，強化財政政策的引導作用。擴大赤字規模不僅能為基礎設施建設、科技創新、社會保障等重點領域提供充足資金保障，還能通過財政資金乘數效應撬動銀行信貸和社會資本投入，進一步激發內需潛力。優化債務結構，充分釋放政府債券效能。作為逆周期調節的重要工具，地方政府專項債券和超長期特別國債在穩定經濟增長中發揮著關鍵作用。加快專項債券發行進度，聚焦支持“兩新一重”和保障性住房等重點領域。同時，通過發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本，提升其服務實體經濟的能力。
第二，優化財政支出結構，加大對重點領域的財政支持。財政政策應當強化支出導向，更加注重惠民生、促消費、增后勁。強化對重點群體的消費保障，聚焦中低收入群體、靈活就業人員、多孩家庭等重點人群，支持地方設立定向消費補貼、生活救助和臨時性支持項目，增強政策直達性和托底功能。同時，推動財政資金更有針對性地用于以舊換新、減輕養育負擔、住房改善等民生類支出領域。強化就業支持，拓展重點群體增收路徑。聚焦高校畢業生、農村轉移勞動力等重點人群，推動以工代賑、公益性崗位、技能培訓等項目落地，擴大基層和新興領域就業容量。鼓勵地方通過崗位補貼、創業扶持、融資貼息等方式，引導中小微企業吸納就業，推動工資性收入和經營性收入協同增長，夯實居民消費的收入基礎。注重彌補財政支出短板，強化科技、教育、公共衛生、社會保障等領域支出，為大家消除后顧之憂。更加積極的財政政策要聚焦科技創新、現代化產業體系建設、新型城鎮化、區域協調發展、生態文明建設等重點領域，推動新舊動能平穩接續轉換，夯實經濟長期穩定發展的基礎。
第三，深化財稅體制改革，這是防范化解重點領域風險的關鍵舉措，也是推動高質量發展的重要保障。需統籌推進財稅體制改革，深化預算制度改革，優化稅制結構，增加地方自主財力，完善財政轉移支付體系。優化債務結構、明確債務分類和功能定位等，更好支持國家重大戰略任務的實施。適度提高財政赤字率，為地方政府提供必要的資金支持。推動置換隱性存量債務，以“延長債務償還周期”換取“增加財政操作空間”，緩解短期償債壓力。增加對地方轉移支付，兜牢基層“三保”底線。優化轉移支付結構，確保資金精準投向基層，特別是經濟薄弱地區。加大對基層社會保障和公共服務領域財政投入，進一步強化財政保障力度，減輕地方政府財政壓力。
主動作為持續發力提升效能
記者：行至年中，大家都很關心，上半年更加積極的財政政策執行成效如何？
馬海濤：回顧上半年，更加積極的財政政策著眼于應對復雜多變的內外部環境，通過政策工具和力度的優化，精準發力、落地見效，為經濟回穩向好提供了堅實支撐。一是在消費提振上，通過加大消費品以舊換新支持力度等補貼消費政策的實施，有效緩解了居民預防性儲蓄壓力，提振了社會信心，進一步釋放消費潛力、激發居民消費意愿。二是在保障民生上，兜牢基層“三保”底線，持續加大民生領域支出，鞏固和強化民生保障，提升群眾獲得感與幸福感。今年上半年，社會保障和就業、教育、衛生健康三類民生支出合計約5.7萬億元，占一般公共預算支出比重約40.3%。三是在支持國家重大戰略實施上，錨定“雙碳”目標、科技創新、區域協調等強化支出保障。2025年，中央財政安排產業基礎再造和制造業高質量發展專項資金118.8億元，同比增長14.5%，推動制造業重點領域高質量發展。今年上半年，科學技術支出4790億元，同比增長9.1%，高于整體增速，進一步向基礎研究、應用基礎研究、國家戰略科技任務聚焦。總的來看，上半年交出了一個比較好的答卷。
記者：下半年更加積極的財政政策如何更好發力，您還有什么建議？
馬海濤：當前有效需求不足問題依然存在，經濟運行仍面臨內部結構性矛盾突出與外部環境復雜嚴峻等多重挑戰。下半年，財政政策仍需主動作為，繼續靠前發力，用好用足財政政策工具，優化支出結構、提高財政資金使用效率，強化民生保障。超長期特別國債和專項債在三季度集中發行，財政支出將繼續保持強度。應在穩就業、促消費、擴投資等方面出臺更具針對性的增量措施，加快政策落地，強化部門協同，繼續支持做好“兩重”“兩新”等工作，提升居民消費能力和消費意愿，增強企業發展信心和內生動力，推動促消費、擴投資、穩外貿、惠民生等政策早見效、多見效。（經濟日報記者 秦 悅）
